王天玉
观点
面向高质量发展目标，社会保险制度应当顺应社会结构变迁的大趋势，回归“有劳动就有保障”的本位，让每一个劳动者都能凭劳动获得相应保障。
医疗保障法近日通过，要求构建全民医疗保障体系，鼓励灵活就业人员参加职工基本医疗保险；国家医保局等七部门日前联合发布通知，开展灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参加基本医保提质专项行动；《住房公积金管理条例》修订后，灵活就业人员可以自愿缴存住房公积金，按照规定享受相应的政策支持；7月1日起新就业形态人员职业伤害保障在全国范围推开……近期这一系列举措释放出明确信号：灵活就业群体的社会保障正在持续补短板、扩覆盖。
法律政策层面的密集发力，背后是庞大群体的保障刚需。据人力资源和社会保障部门披露，灵活就业人员已超过2亿人。规模如此庞大的劳动群体，其社会保险却长期存在缺失，或参而不保，或保而不足。
同样在付出劳动，为什么从事灵活就业的劳动者难以获得与其劳动相匹配的社会保障？这一困境，不能只从就业形态本身找原因，根源在于当前社保制度的“身份标签化”设计之中。
政策扩围之下，难掩待遇落差
有关灵活就业保障问题的讨论往往聚焦劳动形态灵活与否，这是一种孤立地看问题的方式，应当回到社会保险制度构造寻找问题的症结，从作为参保依据的“身份标签”入手加以分析。
所谓社保领域的“身份标签”，是指参保资格、缴费规则、保障待遇等，不是依据劳动者实际的劳动行为来确定，而是按照“职工”“城乡居民”两类固定身份进行划分，不同身份对应一套既定的社保制度安排。
现行社会保险法自2011年施行，其设定的参保对象是两类身份：职工和城乡居民。针对职工群体，该法第十条规定，职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳；无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，可以参加基本养老保险，由个人缴纳。
不难看出，法律为职工设定的是“应当参加”的强制义务、单位分担的缴费结构，为灵活就业人员设定的却是“可以参加”的选择空间、个人独担的缴费压力，无强制性且经济负担较重。“应当”对照“可以”，一词之差，保障悬殊。灵活就业人员如果无力承担职工社保，就只能退而选择城乡居民社会保险，但居民社保整体保障待遇水平偏低，和灵活就业劳动者实际从事的劳动强度、劳动风险并不匹配。
“身份标签”是如何形成的？
灵活就业群体缺少用人单位这一依托，只能在职工社保、城乡居民社保之间二选一参保，由此被挤到两套制度的夹缝地带，这正是保障对象身份“标签化”带来的制度缺陷。
这种“身份标签”从何而来？职工与城乡居民的分类，源于城乡二元结构。现行参保分类是以“在城镇单位就业”与“在城乡居住生活”为坐标划定的，背后是静态的社会结构假设。而灵活就业人员中有大量进城务工人员，他们进入标准就业有较大难度，难以获得职工身份，同时又常年在城镇务工，不是典型的城乡居民。两头都不靠、两轨都不入，灵活就业人员社保权益的缺失，正是社保制度内在“身份标签”弊端的集中体现。
身份化参保的弊端还在于它与人口流动性不断增大的发展趋势相冲突。以“身份标签”设计参保渠道，劳动者每变换一次身份、每流动到一个新的就业地，都要重新“对号入座”，缴费年限的接续、保障待遇的衔接随之成为难题，断保、重复参保、退保等现象长期存在。参保身份越固化，流动成本越高；制度区隔越严重，越难以发挥兜底作用。
当今，数以亿计的劳动者在城乡之间、行业之间、就业形态之间流动，社保制度若仍以固化的身份分类为前提，无异于刻舟求剑。
让社保回归“劳动行为”
灵活就业人员的社保缺失应当成为观察社会保险制度整体的一个切入点。社保制度完善不能局限于灵活就业的劳动特点，而应置于城乡二元结构变迁、劳动人口大规模流动的时空背景下通盘考虑。
实践已经给出了证明，2021年八部门《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》创设“不完全符合确立劳动关系情形”。与之相配套，新就业形态就业人员职业伤害保障试点自2022年7月启动，不以劳动关系为前提、按单计费，并已于今年7月起在全国推开。这些探索说明，灵活就业人员保障依据完全可以从“职工身份”转向“劳动行为”，这在技术上和制度上都是可行的，缺的是参保渠道上的整体转型。
面向未来，社保制度完善的关键是突破既往社会结构和就业结构塑造形成的身份化参保模式，转向行为化参保模式，以“劳动行为”作为全体劳动者参保的依据。先确认“有劳动”，再依据劳动行为的持续性、稳定性等差异化特征，将劳动者划分为职工与灵活就业人员，建立统一的基础性参保逻辑。
身份不同不再是参保的“门槛”，而是劳动行为特征的一种类型化结果；灵活就业也不再意味着保障的“夹缝”，而是同一逻辑之下的多层次制度安排。辅之以便携的社保账户，让账户跟随劳动者流动，形成“社保随人走”的保障效果——底线保障兜得住，政策弹性也留得出。
社会保险的本义，是对劳动风险的社会化分担。身份是静态的标签，劳动是动态的事实。以标签定保障，必然赶不上人口流动与就业变革的步伐。面向高质量发展目标，社会保险制度应当顺应社会结构变迁的大趋势，回归“有劳动就有保障”的本位，让每一个劳动者都能凭劳动获得相应保障。从身份到行为，改变的是参保逻辑，守护的是亿万劳动者的民生期盼。
（作者为中国社会科学院法学研究所研究员）
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